《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“多證合一”改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，各地發(fā)揮主觀能動性，推出實(shí)實(shí)在在的舉措，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，讓群眾感受到政府改革的決心和行動。
但是，梳理各地“多證合一”的內(nèi)在構(gòu)成，從改革走向和現(xiàn)實(shí)訴求諸方面作一番深入的探究和理性思考，其中顯現(xiàn)的隱憂值得關(guān)注。
8月29日，國家工商總局下發(fā)《關(guān)于做好“多證合一”改革工作的指導(dǎo)意見》，明確指出，各地在推進(jìn)“多證合一”改革過程中出現(xiàn)了證照整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、盲目追求證照整合數(shù)量、部門信息共享不順暢、營業(yè)執(zhí)照互通互認(rèn)有障礙等問題。
那么，科學(xué)理性地推進(jìn)“多證合一”改革，需要著重解決哪些問題？目前存在哪些問題？本期刊發(fā)相關(guān)文章，供讀者借鑒和思考。
改革面臨“實(shí)體之憂”和“程序之憂”
“實(shí)體之憂”。“合一”的數(shù)量越多，證明保留的行政審批事項(xiàng)和兼有行政審批性質(zhì)的備案事項(xiàng)（以下簡稱“審批和備案事項(xiàng)”）越多。現(xiàn)實(shí)的悖論是，當(dāng)我們按照讓市場在資源配置中起決定性作用的邏輯去指導(dǎo)、統(tǒng)率行政審批制度改革時(shí)，市場的作用、市場主體的自主性就會顯現(xiàn)，審批和備案事項(xiàng)，該取消的取消，該簡化的簡化，該回歸的回歸市場，該還權(quán)的還權(quán)企業(yè)。如此，“合一”的數(shù)量就不可能多，至少應(yīng)呈現(xiàn)短暫上漲后滑落的曲線型。
當(dāng)我們追求“合一”的數(shù)量，也就意味著審批和備案事項(xiàng)的“基數(shù)”必須保持相當(dāng)?shù)拇媪浚灾巍昂弦弧钡臄?shù)量追求，其后果不外乎：可取消可不取消的不取消，可簡化可不簡化的不簡化，可回歸市場的與可還權(quán)于企業(yè)的仍保留在行政機(jī)關(guān)手中。由此，所謂的“實(shí)體之憂”直接表現(xiàn)為審批和備案事項(xiàng)的不適宜保留而導(dǎo)致“合一”的數(shù)量攀升。
“程序之憂”。以“合一”之名，行保留之實(shí)。行政審批制度改革是政府的自我革命，其動力和推力均來自于政府自身。面對改革倒逼下的壓力、社會公眾的呼喚、市場主體的訴求、部門之間互相比較的牽引等，政府各部門必須作出取消、下放、簡化或讓渡的選擇。然而，這并不意味著改革阻力的完全消解。有的或明或暗地通過換“馬甲”、換“名目”等方式保留審批和備案事項(xiàng)，有的趁重特大安全事故及其他突發(fā)性事件發(fā)生之機(jī)，新設(shè)、恢復(fù)、重啟審批及備案事項(xiàng)。“多證合一”則為審批和備案事項(xiàng)的“暗渡陳倉”開啟了一些“方便之門”，一旦把關(guān)不嚴(yán)、審查不實(shí)，極有可能造成一些該取消、該簡化、該賦權(quán)、該還權(quán)、該讓渡的審批和備案事項(xiàng)“擠”進(jìn)“門”，雖“名不正、言不順”，卻也能堂而皇之地得以保留。如此，不僅給行政審批制度改革成效、給“多證合一”的實(shí)際成效“打了折”，更給政府的公信力帶來影響。
因此，所謂的“程序之憂”即指鉆“多證合一”在審查、把關(guān)上可能存在的疏漏或“空子”，將不該或不適宜保留的審批和備案事項(xiàng)予以保留，最終讓“合一”的數(shù)量步入“上行”通道而體現(xiàn)出“實(shí)體之憂”。
堅(jiān)持市場在資源配置中起決定性作用
實(shí)施行政審批制度改革，毫無疑問應(yīng)當(dāng)受到市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的指導(dǎo)和牽引。市場作用的發(fā)揮，能有效減少“權(quán)力尋租”的空間，大幅度減少不需要、不必要的審批和備案事項(xiàng)，更好地體現(xiàn)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中“放得開”的要旨；政府作用的發(fā)揮，不是管得更多，不是無所不能，無所不包，而是對涉及國家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的經(jīng)營活動予以保障，實(shí)施監(jiān)管。鑒于市場作用與政府作用的兼顧，要消解“多證合一”背后的實(shí)體與程序之憂，應(yīng)突出市場導(dǎo)向，落實(shí)“放管服”中的“放”，通過“不批”和“少批”控制審批和備案事項(xiàng)的數(shù)量；通過“快批”提升效率，彰顯“放管服”中的“服”，確保行政審批制度改革行進(jìn)在既定軌道上。
不批。即政府不直接參與行政審批，而是借力于其他形式、匯聚多方能量推進(jìn)行政審批制度改革，最終實(shí)現(xiàn)——加快促進(jìn)公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行政組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督與其他行政管理方式能夠解決的，政府就不設(shè)行政審批事項(xiàng)。
少批。即政府只負(fù)責(zé)屬于自身職能、權(quán)限之內(nèi)的審批，主要為在多輪改革中從來沒有讓渡、轉(zhuǎn)移給市場（或市場主體）的，一直由政府掌握和行使的審批以及衍生出來的監(jiān)管職能。比如，涉及國家安全的外交、國防等直屬中央政府的事權(quán)，無論審批與監(jiān)管，絕不能放手。又如，涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的金融、貨幣領(lǐng)域的部門審批職能，必須嚴(yán)格程序，履行好相應(yīng)的審批職能；而一些屬于市場競爭事宜的，全部交給市場，政府什么都批、什么都管，最終是既管不了，也管不好。
快批。即政府必須掌握、必須實(shí)施的涉及國家安全、人民群眾財(cái)產(chǎn)安全的行政審批事項(xiàng)，通過流程再造，減少環(huán)節(jié)，提高效率，不拖不推，確保該批的快批，體現(xiàn)政府運(yùn)行的高效。（江蘇省無錫市工商局 盛小偉）
“多證合一”改革必須重視的幾個(gè)實(shí)踐問題
關(guān)于整合范圍
《關(guān)于做好“多證合一”改革工作的指導(dǎo)意見》雖然明確了“只整合信息采集、記載公示、管理備查類的一般經(jīng)營項(xiàng)目涉及證照事項(xiàng)，以及企業(yè)登記信息能夠滿足政府部門管理需要的涉企證照事項(xiàng)”，也明確了“對于關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和公民生命財(cái)產(chǎn)安全的行政許可類事項(xiàng)不予整合”，但在實(shí)踐中仍需要防止以下傾向：
一是為了凸顯“合”得“多”，把同一事項(xiàng)分拆成很多小項(xiàng)，搞數(shù)字游戲；二是借“合一”之機(jī)恢復(fù)已取消的事項(xiàng)；三是找出實(shí)踐中很少被引用或者登記的事項(xiàng)“合一”，只為“湊”數(shù)；四是把一些臨時(shí)管理舉措、局部管理措施設(shè)置的事項(xiàng)拉進(jìn)整合范圍……凡此種種，不一而足，都是圍繞“多”字做文章，忽略了“減”與“簡”的本意。
關(guān)于照面信息
“多證合一”的載體是營業(yè)執(zhí)照，而營業(yè)執(zhí)照是登記機(jī)關(guān)頒發(fā)給申請人用于證明主體成立并可以從事相關(guān)經(jīng)營活動的法定憑證，其照面記載的事項(xiàng)及內(nèi)容是明確的。在世界范圍內(nèi)，營業(yè)執(zhí)照有很強(qiáng)的公示效力和公信力，具有權(quán)威性和統(tǒng)一性，非經(jīng)法定事由和法定程序不得改變。
在推進(jìn)“多證合一”過程中，需要糾正或者防止出現(xiàn)以下三種情形：一是防止出現(xiàn)除了統(tǒng)一社會信用代碼之外的其他登記或備案號碼。“多證合一”成功的關(guān)鍵在于打通各部門的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)行政管理數(shù)據(jù)共享。如果出現(xiàn)多個(gè)號碼，就是強(qiáng)化了各種備案、備查的必要性，無疑是改革的倒退。二是防止出現(xiàn)多個(gè)二維碼。二維碼本質(zhì)上是一個(gè)網(wǎng)址，通過掃描可以查詢相關(guān)信息。如果營業(yè)執(zhí)照上有多個(gè)二維碼，不僅僅破壞營業(yè)執(zhí)照的嚴(yán)肅性，更嚴(yán)重的是把行政登記和備案備查事項(xiàng)捆綁在一起，加重了營業(yè)執(zhí)照的承載功能。三是防止加載其他部門要求的數(shù)據(jù)項(xiàng)。這一做法混淆了登記事項(xiàng)和信息采集事項(xiàng)，實(shí)際上完全可以通過統(tǒng)一受理、數(shù)據(jù)推送的方式達(dá)到相應(yīng)目的。
關(guān)于“便利化”的考量
推進(jìn)“多證合一”改革是政府自我革命，是行政審批制度改革中推出的“便利化”舉措之一，其邏輯起點(diǎn)毋庸置疑，最終也要經(jīng)受市場的檢驗(yàn)。換而言之，“便利化”對于市場主體而言，是選項(xiàng)之一，而不是唯一選項(xiàng)，即申請人有選擇“不便利”的自由。因此，在“多證合一”大背景下，參與“多證合一”的部門不能以“合”為由，拒絕申請人單獨(dú)要求的記載公示、管理備查類要求，直至相關(guān)記載公示或者管理備案事項(xiàng)取消為止。
關(guān)于市場主體變更、注銷登記問題
市場主體申請變更、注銷，是市場主體根據(jù)市場情況和自身實(shí)際作出的選擇，不能因“多證合一”而予以限制，尤其不能借記載公示、管理備查情況發(fā)生變化而設(shè)置變更、注銷前置。數(shù)據(jù)交換中發(fā)現(xiàn)市場主體有違法違規(guī)行為的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序查處，不能有隨意擱置申請、凍結(jié)相關(guān)賬戶或者采取其他限制申請人權(quán)利的舉動。
關(guān)于分階段實(shí)施問題
在整合范圍和參與部門上，應(yīng)當(dāng)是成熟一個(gè)，納入一個(gè)，不能“趕鴨子上架”。在推廣統(tǒng)一社會信用代碼方面，應(yīng)當(dāng)加快完善頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推動統(tǒng)一社會信用代碼在各行政機(jī)關(guān)的廣泛適用。
一是確定時(shí)限，規(guī)定政府各部門在新開發(fā)的應(yīng)用管理軟件中，必須以統(tǒng)一社會信用代碼為唯一識別標(biāo)志；二是確定一個(gè)期限，在截至日期前各部門必須完成對現(xiàn)有系統(tǒng)的改造，初步達(dá)到政府應(yīng)用統(tǒng)一社會信用代碼即可調(diào)取所有涉企信息的目的，為“全國一張網(wǎng)”奠定基礎(chǔ)。
關(guān)于“多證合一”的走向
“多證合一”是商事制度改革的重要舉措之一。首先推出的“三證合一”具有革命性意義，其針對所有申請主體普遍適用；之后的“五證合一”，邊際效用相應(yīng)減弱，“多證合一”則重新界定了“證”的概念。歸根到底，改革最終要實(shí)現(xiàn)“減證”與“簡政”，讓市場在資源配置中起決定性作用。要以壯士斷腕的勇氣與魄力大力減少各類許可證；在行政管理上，要充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；要進(jìn)行登記業(yè)務(wù)流程梳理和再造，建立一個(gè)全國統(tǒng)一的面向各級行政機(jī)構(gòu)的信息共享平臺，統(tǒng)一內(nèi)部信息調(diào)用、共享注冊登記信息，實(shí)現(xiàn)各部門信息的有效歸集、互聯(lián)互通、綜合運(yùn)用；要改變以許可審批替代監(jiān)管的慣性思維，變前端控制、靜態(tài)監(jiān)管為后端控制、動態(tài)監(jiān)管，促進(jìn)部門間協(xié)調(diào)互動，提高行政管理效能。
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